Источник
Вы будете автоматически перенаправлены на страницу спецпроекта ... Если этого не произошло, нажмите, пожалуйста, здесь.
Медиа
Гнозы
en
История расширения НАТО на восток
Смерть Михаила Горбачева заставляет еще раз вспомнить об одном из ключевых вопросов его политической биографии: правда ли, что в самом начале 1990-х западные лидеры дали ему обещание в будущем не расширять НАТО? А потом повторили это обещание уже в ходе переговоров с постсоветской Россией? «Война нарративов»1, сфокусированная на этом вопросе, вспыхнула за несколько месяцев до реальной войны в Украине.
В декабре 2021 года, когда российские войска стягивались к восточной границе Украины, создавая и усиливая напряженность, Владимир Путин на ежегодной пресс-конференции предъявил США и НАТО далеко идущие требования о «гарантиях безопасности». Вскоре правительство РФ опубликовало два проекта соглашений, целью которых было остановить движение Североатлантического альянса дальше на восток и не допустить строительства американских военных баз в бывших республиках СССР, не вошедших в НАТО. Прозвучали также требования к НАТО вернуть войска на позиции 1997 года, а к США — убрать из Европы свой ядерный арсенал. НАТО и США письменно ответили на требования Москвы в конце января 2022 года и разъяснили, что принципиальные вопросы не могут быть предметом переговоров. Одновременно они предложили дальнейший диалог.
Принцип НАТО (и ЕС) гласит: каждая страна вольна выбирать союзы, к которым желает присоединиться. Выбор союзников — суверенное решение государства. Это краеугольный камень европейской системы безопасности. Намерения России — уменьшить американское присутствие в Европе, заново разделить континент на зоны влияния. Североатлантический альянс выступает решительно против.
С точки зрения России, именно в этом заключается главная проблема. Европейская система безопасности в том виде, в каком она складывалась начиная с 1992 года, оказалась неприемлемой для Кремля во главе с Путиным. Россия хочет создать «санитарный кордон», буферную зону между собой и Западом.
В Кремле видят в расширении НАТО не только угрозу для России, но и нарушение тех обещаний, которые Запад дал сначала советскому руководству в 1990 году в ходе дипломатического процесса по объединению Германии, а потом и российским властям после распада СССР. В декабре 2021 года Путин заявил, что после холодной войны НАТО провело «пять волн расширения», игнорируя российские интересы в сфере безопасности, и тем самым «нагло обмануло» Россию. Присоединяя Крым в марте 2014 года, он тоже вспоминал, что «наши западные партнеры... нас раз за разом обманывали, принимали решения за нашей спиной, ставили перед свершившимся фактом. Так было и с расширением НАТО на восток». За семь лет до этого, на Мюнхенской конференции по безопасности 2007 года, Путин разочарованно вопрошал: «И что стало с теми заверениями, которые давались западными партнерами после роспуска Варшавского договора?»
Предшественник Путина Борис Ельцин еще в 1993-м называл расширение НАТО на восток «незаконным», ссылаясь на договор «Два плюс четыре», подписанный в 1990 году. В 1997-м тогдашний министр иностранных дел России Евгений Примаков (бывший советник Горбачева и экс-руководитель российской внешней разведки) утверждал, что многие западные лидеры «уверяли Горбачева, что ни одна страна, выходящая из Варшавского договора, не станет членом НАТО»2.
Правда ли, что партнеры по НАТО обязались не расширять блок на восток — чтобы потом за кулисами развернуться на 180 градусов?
Ельцин и Путин утверждали, что после падения Берлинской стены Запад дал твердые обещания по поводу территориального ограничения или, точнее, самоограничения НАТО. Чтобы понять контекст, нужно учесть, что в ходе объединения Германии немецкая и советская стороны подробно обговаривали, что и когда будет происходить с 380 тысячами солдат советской армии, размещенными в (бывшей) ГДР, и как именно Советский Союз будет расставаться с правами, которые дало ему участие в Антигитлеровской коалиции. В конечном счете Москва согласилась как с выводом войск, так и с отказом от прав страны-победительницы во Второй мировой войне. Кроме того, объединенная Германия получала полный суверенитет и могла свободно выбирать, в каких союзах ей участвовать: увеличившись в размерах, боннская республика осталась членом НАТО.
«Ни дюйма на восток»: что имелось в виду?
По мнению Путина, Москва пошла на уступки только потому, что НАТО обещало Кремлю в будущем не расширяться «ни на дюйм на восток». А потом свое обещание раз за разом нарушало. И, считает Путин, Западу это сходило с рук, потому что не существовало на сей счет ни зафиксированных договоренностей, ни письменного соглашения.
Но эта часть истории, которая возвращает нас в 1990 год, строится, с одной стороны, на непонимании дипломатических процессов разных уровней, а с другой, на ошибочной трактовке договора «Два плюс четыре».
Фраза «ни дюйма на восток» прозвучала 9 февраля 1990 года из уст госсекретаря США Джеймса Бейкера — именно он ее автор, хотя нередко эти слова приписывают президенту Джорджу Бушу-старшему, которому и принадлежало право определять внешнеполитическую линию и принимать окончательные решения. Бейкер произнес эти слова на ранних стадиях предварительных консультаций с генсеком Михаилом Горбачевым. Целью консультаций было найти решение немецкого вопроса в условиях, когда архитектура европейской безопасности претерпевала постоянные изменения. Главным было снять опасения Советского Союза перед расширением Германии — отсюда заверения в том, что на «территории бывшей ГДР» не будут размещены ни командные структуры НАТО, ни войска альянса.
Но формулировка Бейкера — «ни дюйма на восток» — лишила бы объединенную Германию преимуществ коллективной безопасности, которыми страны-члены НАТО пользуются в соответствии с пятой статьей устава этой организации. Поэтому в тот же день президент Буш в письме канцлеру Гельмуту Колю предложил в будущем говорить об «особом военном статусе» бывшей ГДР. Эту словесную формулу они подтвердили на встрече в Кэмп-Дэвиде 24-25 февраля 1990 года, затем она была включена в договор «Два плюс четыре».
Таким образом, на переговорах в феврале 1990 года обсуждалось не включение в состав НАТО новых участников, а только вопрос о том, размещать ли в Восточной Германии оборонительную инфраструктуру альянса. Необходимо учесть, что в этот момент еще существовал Варшавский договор и не было никаких причин говорить с СССР о будущем расширении НАТО на восток и, тем более, обсуждать возможные территориальные ограничения.
Отношение Советского Союза к «немецкому вопросу» тоже было крайне неопределенным, а потому зимой-весной 1990 года рассматривались и другие модели европейской безопасности. За закрытыми дверями дипломаты запускали пробные шары, пытаясь выяснить, где для советской стороны проходили красные линии.
Не один Горбачев мечтал об «общем европейском доме». Министр иностранных дел Германии Ганс-Дитрих Геншер долго вынашивал идею, что роль панъевропейского института должно сыграть СБСЕ (Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе), чье время, возможно, наступало с новым геополитическим поворотом. Французский президент Франсуа Миттеран, в свою очередь, размышлял о европейской конфедерации без участия США, которая бы концентрическими кругами разрасталась вокруг ключевых государств Европейского Сообщества. Однако лавина событий захлестнула Европу, и эти варианты были сданы в архив. Вопреки ожиданиям, объединение Германии — а вместе с ним и решение вопроса о присоединении к альянсам — прошло чрезвычайно стремительно. Это случилось не после, а до европейской интеграции, о которой думали и которую планировали ранее. Ключевые деятели тех дней — президент Буш, генеральный секретарь Горбачев и канцлер Коль — проложили маршрут: 12 сентября 1990 года был подписан документ, который резюмировал совместно выработанный и поддержанный с каждой стороны компромисс. Это и был договор «Два плюс четыре» — «об окончательном урегулировании в отношении Германии».
Если очень коротко, то в соответствии с ним гарантии безопасности НАТО, прописанные в пятой статье, были распространены на территорию бывшей ГДР. Будущее Центральной и Восточной Европы не стояло в повестке.
В результате Североатлантический альянс распространил свою юрисдикцию на восток от прежней границы времен холодной войны. Но не на новую страну, вошедшую в НАТО, а на Федеративную Республику в изменившихся границах — и то лишь после полного вывода советских войск, намечавшегося тогда на 1994 год. Кроме того, были достигнуты договоренности о существенном ограничении присутствия войск НАТО и ядерного оружия в восточногерманских землях. В ответ на готовность Горбачева к компромиссу канцлер Коль на двусторонних переговорах предложил пакет денежной помощи в размере 100 миллиардов марок: в форме кредитов, экономической помощи и финансирования вывода советских войск.
Таким образом, договор «Два плюс четыре» — это мирная конвенция по урегулированию немецкого вопроса, которую подписали все заинтересованные стороны. На фоне масштабных политических изменений, шедших во множестве стран, от Польши до Болгарии, действия Горбачева совсем не выглядели наивными. Уже в мае 1990 года он говорил, что отдает себе отчет в «намерениях ряда представителей восточноевропейских государств... выйти из Варшавского договора», чтобы затем «вступить в НАТО». Но в тот момент это казалось туманным будущим, а сам Горбачев был занят своим политическим выживанием и решением множества внутренних проблем своей страны.
Главное, что договор «Два плюс четыре» никоим образом не затрагивал вопрос о расширении НАТО на восток. Договор не говорил о будущем открытии дверей блока для стран Восточной Европы и, уж конечно, не содержал положений, которые бы могли запретить такое развитие.
Поворотный момент: роспуск Варшавского договора в 1991 году
Поворотным моментом, который позже привел к ухудшению отношений между Кремлем и Западом и положил начало «войне нарративов», стал распад СССР в конце 1991 года и роспуск Варшавского договора, случившийся чуть раньше. Исчезла советская империя — и параметры безопасности в Европе в корне изменились. Возник вакуум безопасности в так называемой «промежуточной Европе» — в бывших государствах-сателлитах СССР и в бывших советских республиках от Балтийского моря до Черного.
Ситуация, сложившаяся по окончании холодной войны, оказалась для России трагичной не из-за триумфализма США или сохранения НАТО в качестве краеугольного камня европейской безопасности, а потому что Ельцин потерпел неудачу в попытках демократизировать Россию, провести рыночные реформы, добиться верховенства права, выстроить партнерские отношения с США и НАТО. С лета 1990 года последние были готовы к конструктивному сотрудничеству и «протянули руку дружбы» Восточной Европе и Советскому Союзу, создав новый Совет североатлантического сотрудничества (ССАС). Сближение продолжилось и после неожиданного коллапса СССР в 1991 году. Оно затронуло все новые государства, включая Россию.
Но когда Россия погрязла в политическом хаосе 1993 года и голову подняли ревизионисты, страны Центральной Европы активно занялись собственной безопасностью и начали все более настойчиво искать доступ к западным политическим структурам. Именно напор на НАТО снаружи предопределил то, как принимались решения и шло расширение на восток в 1990-х и 2000-х годах. Пусть даже многие тогдашние политические лидеры США действительно верили в «конец истории», но никаких свидетельств, что НАТО по собственной инициативе стремилось к расширению (с целью «окружить Россию»), как сегодня рассказывает российская пропаганда, на самом деле нет.
«Дух договора»
Ситуация внутри России оставалась тяжелой, а позиции страны на внешнеполитической арене были слабыми, когда в 1993 году Ельцин решил интерпретировать договор «Два плюс четыре» как запрет расширять НАТО на восток. Договор, по его словам (которые позже повторял Путин), эксплицитно разрешал только действия Альянса на территории Восточной Германии. Неупоминание Восточной Европы вместе с прописанными ограничениями в отношении бывшей ГДР были уже постфактум истолкованы как отказ Запада от расширения на восток. Таков, писал в сентябре 1993 года Ельцин новому президенту США Биллу Клинтону, был «дух договора», и он исключал «возможность расширения территории НАТО на восток».
Министр иностранных дел Евгений Примаков в 1997 году заявил, что «настоящая красная линия», с точки зрения Москвы, будет пересечена, «если инфраструктура НАТО двинется в направлении России». Это было бы «неприемлемо»3. Для того чтобы подсластить Москве пилюлю, НАТО одновременно со своим расширением согласовало с Кремлем «Основополагающий акт Россия – НАТО». Подписание состоялось 27 мая 1997 в Париже — перед мадридским саммитом, на котором в состав организации вошли новые страны. Ранее в марте в Хельсинки прошли двусторонние предварительные консультации Ельцина с Клинтоном. Президент РФ потребовал ограничить развертывание в новых странах, вошедших в НАТО, оборонной инфраструктуры, но Клинтон эти требования проигнорировал. Не имела успеха и попытка Ельцина включить в договор право вето для России на следующий цикл расширения НАТО, в том числе для бывших советских республик, «в особенности для Украины».
После всех согласованных заявлений перед мировой прессой в радиообращении к россиянам 30 мая 1997 года Ельцин сознательно исказил содержание «Основополагающего акта Россия – НАТО», представив дело так, что НАТО закрепило «обязательство не размещать ядерное оружие на территории новых членов», а также обязалось «не наращивать вооружение вблизи наших границ» и, более того, не вести «подготовку соответствующей инфраструктуры»4. После этих заявлений то, что происходило дальше, не могло не оставить в России впечатления, что страна стала жертвой очередного обмана Запада. Такая интерпретация, намеренно искажающая факты, с конца 1990-х годов постепенно стала доминирующей в российских государственных пропагандистских СМИ.
Но архивные документы и на Западе, и на Востоке доказывают, что нарратив нарушенных обещаний далек от истины.
Дополнительная литература
Adomeit, Hannes, NATO-Osterweiterung: Gab es westliche Garantien?, Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier Sicherheitspolitik Nr. 3 (2018).
Kramer, Mark, “The Myth of a No-NATO-Enlargement Pledge to Russia”, The Washington Quarterly 32, 2 (2009), S. 39-61.
Radchenko, Sergey, “‘Nothing but Humiliation for Russia’: Moscow and NATO’s Eastern Enlargement, 1993-1995,” Journal of Strategic Studies 43, 6-7 (2020), S. 769-815
Sarotte, Mary Elise, “Perpetuating U.S. Preeminence: The 1990 Deals to Bribe the Soviets Out and Move NATO, International Security 35, 1 (2010), S. 110-37.
Shifrinson, Joshua R. Itzkowitz, “Deal or No Deal? The End of the Cold War and the U.S. Offer to Limit NATO Expansion”, International Security 40, 4 (2016),S. 7-44.
Spohr, Kristina, “Precedent-setting or Precluded? The “NATO Enlargement Question” in the Triangular Bonn-Washington-Moscow Diplomacy of 1990–1991,” Journal of Cold War Studies 14, 4 (2012), S. 4-54
Trachtenberg, Marc, “The United States and the NATO Non-extension Assurances of 1990: New Light on an Old Problem?”, International Security 45, 3 (2020), pp. 162-203
1. Nünlist, Christian, Krieg der Narrative, in: SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analysen, Bd. 2/4 (2018), (доступ 01.02.2022) ↑
2. Excerpts from Evgeny Primakov Memo to Gennady Seleznev, "Materials on the Subject of NATO for Use in Conversations and Public Statements" // National Security Archive. URL: https://nsarchive.gwu.edu/document/16397-document-25-excerpts-evgeny-primakov-memo (доступ 30.08.2022) ↑
3. Sarotte M.E. The Betrayal Myth Behind Putin’s Brinkmanship // Wall Street Journal. 07.01.2022. URL: https://www.wsj.com/articles/the-betrayal-myth-behind-putins-brinkmanship-11641568161?mod=Searchresults_pos1&page=1 (доступ 30.08.2022). ↑
4. Текст радиообращения президента России Бориса Ельцина от 30 мая 1997 года // Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/178625 (доступ 30.08.2022). ↑
читайте также