Im Februar hat ein hochrangiger Diplomat des französischen Außenministeriums Minsk einen offiziellen Besuch abgestattet. Ende Mai telefonierte dann Präsident Emmanuel Macron mit Alexander Lukaschenko, kurz nachdem in Belarus bei einer großangelegten Militärübung russische und belarussische Streitkräfte auch den Einsatz von taktischen Nuklearwaffen trainiert hatten. Bei dem Telefonat sollen dann auch Sicherheitsfragen und die Beziehungen zwischen dem Regime und der EU im Vordergrund gestanden haben.
Die EU hat Lukaschenko nach den gefälschten Wahlen 2020 und 2025 nicht als Präsidenten anerkannt. Und seitdem das Lukaschenko-Regime die Massenproteste niederschlug und 2021 eine gewaltige Repressionsmaschinerie in Gang setzte, sind Sanktionen das hauptsächliche Mittel der Beziehungspflege. Bedeutet Macrons Telefonat nun eine Wiederaufnahme der Beziehungen, soll das ein erster Schritt in diese Richtung sein?
In jedem Fall gibt es neue Dynamiken: Lukaschenkos Regime und damit Belarus stellen auf zahlreichen Ebenen eine Bedrohung für die EU dar, auch aufgrund seiner erdrückenden Abhängigkeit zu Russland. Die USA haben bereits einige Sanktionen aufgegeben und damit die Freilassung von über 450 politischen Gefangenen erwirkt.
In den vergangenen Wochen tauchen immer wieder Berichte auf, laut denen die Trump-Administration Litauen unter Druck setze. Die USA wollen belarussisches Kalium wohl gerne wieder durch das baltische Land transportieren, wie es vor den Sanktionen der Fall war. Allerdings entscheidet darüber nicht Vilnius, sondern Brüssel.
Auch in der belarussischen Opposition wird über richtige Strategien gegenüber Lukaschenko gestritten. Die Kernfragen in dieser Debatte: Würde das Regime wirklich die politischen Verfolgungen aufgeben, falls die EU ihre Sanktionen abmildert? Kann man Lukaschenko überhaupt vertrauen nach all dem, was passiert ist?
In einem Beitrag für das Online-Medium Pozirk erörtert der belarussische Analyst Andrej Jegorow Chancen und Dilemmata einer möglichen Neuausrichtung der EU-Belarus-Politik.
Dieses eine Telefonat bedeutet natürlich keinen Umschwung in der EU-Politik gegenüber Belarus. Es ist eher ein Testballon, um den Raum des Möglichen auszuloten. Trotz der vielen Kommentare der politisierten Öffentlichkeit, Macron habe nur angerufen, um Lukaschenko unter Druck zu setzen, sehen Experten die Realität etwas anders.
So betont der Analytiker Igor Tyschkewitsch, dass ein Anruf in Minsk, um vor der Einmischung Belarus’ in den Krieg zu warnen, für Macron keinen Sinn ergeben hätte. Vielmehr habe er den belarussischen Vermittlungskanal genutzt, um bestimmte Informationen an Moskau weiterzuleiten. Doch selbst, wenn Macron nur herausfinden wollte, wie gesprächsbereit Minsk ist, wäre das ein Zeichen, dass man allmählich davon abrückt, das Lukaschenko-Regime komplett zu isolieren. Es ist nicht das einzige Zeichen dafür, dass die EU erwägt, mit Belarus zu verhandeln. Das klingt mitunter in den Brüsseler Korridoren durch; manchmal ist es in Gesprächen mit europäischen Diplomaten ein Thema.
Auch Polen hat für den Gefangenenaustausch mit Belarus, bei dem unter anderem der Journalist Andrzej Poczobut freikam, Unterredungen geführt. Die diplomatischen Dienste der EU stehen im ständigen Austausch mit der US-Administration über den Stand der Verhandlungen zwischen Washington und dem Lukaschenko-Regime.
Und schließlich: Wenn die europäischen Regierungschefs Verhandlungen mit Putin über ein Ende des russischen Krieges gegen die Ukraine in Betracht ziehen, warum sollte das Gleiche nicht auch für Minsk gelten?
Die Beziehungen zwischen der EU und Belarus
Die Beziehungen zwischen der EU und Belarus sind offenkundlich von einer gewissen Zyklizität geprägt, bei der sich Tauwetterperioden und Eiszeiten abwechseln. Ebenso zyklisch wechseln sich Phasen ab, in denen Belarus sich dem Kreml annähert, um sich dann wieder stärker aus der erdrückenden Umarmung des „großen Bruders“ zu lösen.
Die Phasen, in denen die belarussische Politik gegenüber Russland unabhängiger auftritt und mit der EU eher Tauwetter herrscht, werden oft von einer innenpolitischen Liberalisierung des autoritären Regimes begleitet: Der Grad der politischen Repressionen sinkt, für die politische Opposition und die Zivilgesellschaft ergeben sich mehr Bewegungsspielräume. Dass sich aus dieser Beobachtung keine Garantie ergibt, die ein neues Tauwetter samt Liberalisierung erwarten lässt, ist klar. Aber immerhin gibt es eine leise Hoffnung.
Der Historiker Pawel Tereschkowitsch bringt dagegen vor, dass sich das Wesen des Regimes grundlegend gewandelt habe. Die fortschreitende Totalisierung des Regimes verhindere eine Rückkehr zur Liberalisierung. Ich halte die Ansicht, dass das Regime einem Totalitarismus zustrebt, für voreilig. Das Regime ist zugegebenermaßen härter geworden; statt einem gemäßigten Autoritarismus herrscht nun ein streng autoritäres Regime. Das hat allerdings eindeutig noch nicht den Bereich des Totalitären erreicht. Es gab Zeiten, da waren die Regime in Aserbaidschan oder Myanmar genauso repressiv wie das belarussische jetzt, doch konnten sie wohl kaum als totalitär gelten.
Sollte die Wahrscheinlichkeit bestehen, dass sich der Zyklus wiederholt, müssen jene, die die langfristige Politik gegenüber Belarus heute aktiv mitgestalten, eine solche Entwicklung einkalkulieren.
Dialog und Sanktionsdruck
Als es 2014–2016 eine weitere Tauwetterperiode im zyklischen Verhältnis der EU zu Belarus gab, wurde ich nicht müde zu wiederholen: Wir müssen uns trotzdem auf weitere Exzesse im Land vorbereiten. Autoritäre Regime können nicht einfach existieren, sie stellen von Natur aus eine Bedrohung für ihre Nachbarn und die eigene Bevölkerung dar. Damals schenkte man dem wenig Beachtung und beschäftigte sich mehr mit der Frage, ob Lukaschenko zum Gipfel der Östlichen Partnerschaft kommt oder nicht. Der Exzess kam 2017 im Zuge der Proteste der Nicht-„Schmarotzer“; er wurde im Großen und Ganzen ignoriert. 2020 kam es dann zur großen Krise, die schon nicht mehr ignoriert werden konnte.
Falls sich die Lage so entwickelt, dass es zu Verhandlungen kommt, müssen wir uns schon jetzt auf eine neue Tauwetterperiode in den Beziehungen zur EU vorbereiten. Ohne freilich dabei zu vergessen, womit wir es bei diesem autoritären Regime zu tun haben.
Dieser Ansatz bedeutet keinen Widerspruch zur Aufrechterhaltung des notwendigen Sanktionsdrucks auf das Regime. Die in den Diskussionen populäre These, man müsse sich zwischen Druck und Verhandlungen entscheiden, ist ein Dilemma, das keines ist. Theorie und Praxis in den internationalen Beziehungen zeigen, dass die größte Wirksamkeit durch eine Kombination von beidem erreicht wird, also durch Sanktionsdruck und einen Dialog auf diplomatischer Ebene. Die zentrale Aufgabe ist nicht die Entscheidung für einen der beiden Ansätze, sondern die Herstellung einer optimalen Balance zwischen ihnen.
Nach Edward Luttwak ist das strategische Denken an sich paradox, deshalb kann in unserem Fall verstärkter Druck den Boden für Verhandlungen bereiten, während Verhandlungen die Position mit Blick auf weiteren Druck stärken können. Im Wissen, dass es in den Beziehungen zwischen Belarus und der EU bereits mehrere solcher Zyklen gegeben hat, sollte man auf beide Szenarien vorbereitet sein.
Die Strategie der begrenzenten Deeskalation
Auf rationaler Ebene scheint allen klar, dass die Dichotomie von Sanktionen und Diplomatie nicht stimmt. Gleichwohl geht die Diskussion weiter. Warum ist es so schwer, sich zu einigen? Das Finden einer gemeinsamen Strategie wird durch die moralische Komponente noch erschwert. Die verschiedenen Akteure betrachten sowohl Verhandlungen als auch die Sanktionen durch die ethische Brille: Für die einen ist ein Kompromiss mit dem Bösen (dem Regime) nicht vorstellbar, für die anderen bedeutet eine Fortsetzung des Drucks das größere Übel, nämlich das Leiden und den Tod von Menschen in den Gefängnissen. Diese ethischen Dilemmata machen es schwerer, unter den verschiedenen Flügeln der demokratischen Opposition sowie den diversen Akteuren in der EU und den USA einen Konsens für eine gemeinsame Strategie zu erreichen.
Die EU-Politik gegenüber Belarus war nach 2020 insgesamt angemessen (unter dem Motto „Solidarität, Unterstützung, Sanktionen“). Allerdings mit zwei Einschränkungen: Indem die Sanktionen gegen Belarus mit denen gegen Russland synchronisiert und die offiziellen Kontakte fast gänzlich eingestellt wurden, wurde der Handlungsspielraum der Politik verringert. Dadurch wurden die Sanktionen praktisch zum einzigen Instrument, was wiederum deren Wirksamkeit einschränkt. Dieser Ansatz könnte jetzt korrigiert werden, und zwar durch einen Übergang von völliger Isolierung zu begrenzten und streng konditionierten Verhandlungen sowie durch eine gewisse Revision des Sanktionsregimes. Im Grunde erfolgt das jetzt bereits von Seiten der USA.
Jeder Schritt in Verhandlungen muss durch konkrete und überprüfbare Ergebnisse flankiert werden, weil kein Vertrauen zwischen den beteiligten Seiten besteht.
In der ersten Phase kann das zu einer Abmilderung der Flüchtlingskrise, zur Freilassung politischer Gefangener, einer Eindämmung der Repressionen, einem Stopp weiterer Verhaftungen aus politischen Gründen, einer teilweisen Wiederherstellung der Bürgerrechte und eines größeren Bewegungsspielraums der Zivilgesellschaft im Land selbst führen. Kurzfristig ist nicht mit grundlegenden politischen Veränderungen zu rechnen, wie etwa einer Demokratisierung, fairen Neuwahlen oder einer Neubewertung der Bündnis- und militärstrategischen Beziehungen zu Russland. Diese Fragen können nur in der nächsten Etappe angegangen werden, nämlich im Kontext weiterreichender Verhandlungen über regionale Sicherheit und eine Regulierung des Krieges. Dann könnten sich neue Möglichkeiten ergeben.
Die wichtigsten Prinzipien sollten heute ein schrittweises Vorgehen und die Bedingtheit sein (Inkrementalismus): Jeder Schritt in Verhandlungen muss durch konkrete und überprüfbare Ergebnisse flankiert werden, weil kein Vertrauen zwischen den beteiligten Seiten besteht. Ein solcher transaktionaler Ansatz würde die Risiken minimieren und die Chancen erhöhen, dass sich die Situation allmählich zum Positiven verändern kann.
Wenn die belarussischen demokratischen Kräfte sich nicht heute schon auf Gespräche über ein neues Tauwetter vorbereiten, werden sie bei diesen Prozessen außen vor bleiben. Dann würden das belarussische Regime und dessen konkrete „Transaktionspartner“ im Westen, in der Ukraine oder den Nachbarländern (beispielsweise alle, die von irgendwelchen Formen von Kaliumtransporten profitieren) zu den Nutznießern gehören.
In dieser Hinsicht haben die belarussischen Experten Andrej Buschilo, Jekaterina Dejkalo, Dimitri Kruk und Artyom Schraibman sehr viel früher eine mögliche Wende in der politischen Ausrichtung antizipiert und eine Roadmap für eine begrenzte Deeskalation zwischen Belarus und der EU vorgelegt, auf die sie viele positive Reaktionen von Seiten gewisser Interessenvertreter im Westen erhielten. Vielleicht sollten die demokratischen Kräfte ihre internen Auseinandersetzungen beenden und sich ihren Platz auf einer solchen Roadmap suchen.
