Медиа

Бистро #13: В ЕC — новый механизм защиты верховенства права. Польша и Венгрия против

Двое против Евросоюза: многие недели Польша и Венгрия блокировали принятие бюджета ЕС на следующий год размером 1,8 триллиона евро, а вместе с ним и пакет помощи для восстановления по итогам пандемии в размере 750 миллиардов евро. На саммите 10 декабря главы государств и правительств достигли компромисса. Бюджет примут, помощь выделят.

Вообще-то Польша и Венгрия — среди главных получателей европейской помощи. Так почему же они блокировали выделение средств? Причина в том, что одно из условий введения «ковидного пакета» в действие — это право ЕС штрафовать страны за нарушение ими принципа верховенства права. А критики внутри Евросоюза не первый год говорят о так называемой «нелиберальной демократии» венгерского премьер-министра Виктора Орбана и о систематическом демонтаже разделения властей в Польше. 

Еще в 2016 и в 2017 годах Еврокомиссия активировала против Венгрии и Польши статью 7 договора о Евросоюзе. Польшу подозревают в нарушении принципа правового государства, Венгрию — в отказе от демократических норм и базовых европейских ценностей. Самое жесткое наказание, согласно этой статье, предполагает лишение страны права голоса в общеевропейских органах власти. Однако разбирательство тянется крайне медленно, и это одна из причин, почему в мае 2020 года ЕС решил увязать предоставление своей финансовой помощи с соблюдением правовых и демократических норм. 

Кто победил в этом споре? Отвечает эксперт по политике Евросоюза Кай-Олаф Ланг — шесть вопросов и шесть ответов, просто листайте.

Источник dekoder
  1. 1. В чем суть спора?

    Некоторые органы власти Евросоюза — например, ЕврокомиссияЕвропейская комиссия (Еврокомиссия) — высший исполнительный орган власти Европейского союза. Обладает исключительным правом внесения законопроектов в Европарламент, отвечает за реализацию политики ЕС и контроль за соблюдением правил организации государствами-членами. Председателя Еврокомиссии коллективно назначают правительства стран-участниц ЕС, а утверждает Европарламент. В состав комиссии входит 28 членов, по функциям напоминающих отраслевых министров. Их кандидатуры председатель согласует с национальными правительствами. В 2019 году председательницей Еврокомиссии стала экс-министр обороны Германии Урсула фон дер Лейен.  и Европарламент, — а также ряд стран-членов ЕС критикуют Венгрию и Польшу за то, что в этих странах, по мнению критиков, идет концентрация власти и нарушается принцип верховенства права.

    При этом в обеих странах правительства пришли к власти демократическим путем. Получив на выборах большинство голосов — в венгерском парламенте у них даже конституционное большинство, — они пошли на радикальные изменения. Реформа правовой и судебной системы в Польше привела к тому, что независимость судей оказалась под вопросом. Правительство Венгрии, как считают критики, наступает на свободу слова, подвергая критически настроенные СМИ судебному преследованию. 

    Осенью 2020 года Еврокомиссия впервые представила доклад о ситуации с верховенством права во всех странах-членах организации. Сейчас возникла идея создать механизм, который позволит блокировать европейские дотации в те страны, где правовое государство находится под ударом. Именно этот план и стал причиной спора о финансировании [с Польшей и Венгрией].

  2. 2. Речь действительно идет об угрозе базовым ценностям Евросоюза?

    Из [европейских] договоров следуют два принципа, находящиеся друг с другом в некотором противоречии: общность ценностей у всех членов ЕС, с одной стороны, и их суверенитет — с другой. Именно поэтому Евросоюзу нелегко переходить к активным действиям, если в странах-участницах возникают проблемы с верховенством права. Польша и Венгрия утверждают, что не ставят его под сомнение. Но в первую очередь они апеллируют к тому, что Евросоюз не имеет права вмешиваться в вопросы государственного строительства и конституционной системы, поскольку это относится к компетенции самих стран-членов.

  3. 3. Что еще мог бы предпринять Евросоюз, чтобы не допустить разрушения правового государства?

    В Евросоюзе существует целый ряд инструментов, призванных обеспечить соблюдение принципов правового государства. В случае нарушения закона может быть начато разбирательство по специальной процедуре. Решения, принятые Европейским судомЕвропейский суд — высший судебный орган Евросоюза, созданный в 1952 году и заседающий в Люксембурге. Основная функция Европейского суда — следить за соответствием национального законодательства стран-членов ЕС общеевропейским договорам. Включает в свой состав 27 судей (по числу стран-участниц ЕС), которые делегируются национальными правительствами. Не следует путать с Европейским судом по правам человека в Страсбурге. в рамках этой процедуры, обязательны к исполнению для стран ЕС. Кроме этого, есть несколько «мягких» механизмов, к ним относятся среди прочего некоторые форматы диалогов. Есть и наиболее мощный инструмент — статья 7 договора о Европейском союзе, на основе которой могут быть даже приостановлены права членства в организации.

  4. 4. Очевидно, в случае Венгрии и Польши статья 7 не сработала. Почему?

    Процедура, предусмотренная в этой статье, не отличается быстротой. Штрафные санкции могут быть очень тяжелыми, поэтому барьеры, которые необходимо преодолеть для их введения, намеренно сделаны очень высокими. Так, нужно заручиться поддержкой ⅘ государств, которые бы признали «несомненную опасность тяжелых нарушений» основополагающих ценностей ЕС в одной из стран — и это только первый шаг. Если затем эти нарушения не устраняются, то в качестве второго шага европейские государства — разумеется, за вычетом той страны, дело которой рассматривается, — должны единогласно признать, что в действительности существует «серьезное» и одновременно «продолжительное» нарушение принципов и ценностей. Только после этого квалифицированным большинством голосов могут быть приняты постановления о санкциях. 

    То есть мы видим, что путь к принятию решений на основании статьи 7 — длинный и трудный. Значение этой статьи, таким образом, скорее символическое — запуск процедуры в соответствии с ней служит сигналом, что ЕС готов прибегнуть к крайним мерам. При некоторых условиях — например, если довольно активная часть общества настроена проевропейски — это может иметь определенное внутриполитическое значение. Но на правительства [Польши и Венгрии] запуск этой процедуры большого влияния до сих пор не оказал.

  5. 5. Каков был план ЕС до встречи в верхах?

    Обе стороны озаботились тем, чтобы их угрозы были наглядны: Польша и Венгрия грозили наложить вето, а в ответ им дали понять, что фонд восстановления экономики можно сделать и для 25 стран ЕС, без их участия. То есть Варшава и Будапешт рисковали остаться без многомиллиардной европейской помощи, столь необходимой в период пандемии. Главы правительств обеих стран понимали, что блокада грозила бы им политическим ущербом — многие страны-члены ЕС не забыли бы о том, как много времени в период глобального кризиса было потрачено на восстановление стабильности и солидарности внутри сообщества.

  6.  6. Что изменила встреча в верхах?

    Перед нами классический образец соглашения в рамках ЕС. Множество составляющих, некоторые пункты, которые только предстоит истолковать, и, конечно, компромиссы с обеих сторон. Текст нового Положения о финансовых условиях для защиты верховенства права остался без изменений. Однако Польша и Венгрия добились принятия дополнительного разъяснения, согласно которому новое Положение сначала должно быть согласовано с Европейским Судом. Процедура займет какое-то время и может продлиться до 2022 или 2023 года. Виктору Орбану это сыграет на руку, поскольку ближайшие парламентские выборы пройдут в начале 2022 года. 

    В целом можно сказать, что, невзирая на противодействие со стороны отдельных стран-участниц, ЕС сможет активировать новый механизм. В таком случае после длительной и сложной процедуры средства ЕС заморозят. Польшу и Венгрию не удастся оштрафовать за любое нарушение принципа верховенства права, но получится — за те, которые могут негативно сказаться на использовании средств, выделяемых Евросоюзом. Для тех, кто требовал решительных действий, этого мало. Но если оглянуться назад, то все же это — новый инструмент, на появление которого многие не рассчитывали. Впрочем, случившееся нельзя назвать поворотным моментом. Споры и борьба за верховенство права будут продолжаться.

  7.  


Текст: Кай-Олаф Ланг
Перевод: Люба Гурова

24.12.2020

читайте также

Гнозы
en

«Немецкая федерация» против пандемии

Лейтмотив российских новостей о борьбе Германии с эпидемией — Ангела Меркель что-то решила: усилить карантин или облегчить его. С российской точки зрения, в этом нет ничего необычного, но в самой Германии Меркель обвинили в том, что она занялась строительством «вертикали власти». Примерно в этом канцлера упрекнул лидер оппозиционной Свободной демократической партииСвободная демократическая партия (СвДП) — немецкая политическая партия, основанная после Второй мировой войны и отстаивающая принципы классического либерализма. Четырежды в истории ФРГ была младшим партнером по правительственной коалиции (в основном, с ХДС/ХСС). Выступает за ограничение влияния государства в экономике, снижение налогов, стимулирование инноваций как способ преодоления экологического кризиса, усиление европейской интеграции. С 2013 года партией руководит Кристиан Линднер.  (СвДП) Вольфганг Кубицки в конце апреля 2020 года. Поводом послужили неоднократные совещания канцлера с премьер-министрами федеральных земель для обсуждения дальнейших действий во время пандемии коронавируса. Такие консультации не предусмотрены конституцией ФРГ, и Вольфганг Кубицки выступил с критикой: «Даже канцлер не может быть выше закона. Во время коронакризиса Ангела Меркель претендует на административные полномочия, на которые не имеет права. По закону, защита от инфекционных болезней входит в сферу ответственности федеральных земель»1.
Правда, широкой дискуссии замечание оппозиционного политика не вызвало. На этих совещаниях вырабатывались лишь общие принципы, а конкретные решения по их реализации принимались на уровне федеральных земель: В Баварии, например, ношение масок стало обязательным, тогда как в Берлине эта мера введена с ограничениями (и действует, например, в общественном транспорте). Мало кто в Германии думает, что федеральное правительство и лично Меркель берет на себя слишком много — зато иногда говорят о недостатках «федеральной раздробленности» и требуют от центра более решительных действий. Как устроен процесс принятия решений о борьбе с пандемией?

Федерализм, обусловленный историей 

Немецкая конституция предусматривает максимальную децентрализацию власти и государственных полномочий2. Это особенно важно в вопросах безопасности. Федеральный центр решает только задачи, которые действительно требуют участия высшего уровня власти — например, обороны страны и управления вооруженными силами. А вот работа полиции регулируется на федеральном уровне только в некоторых сферах, таких как охрана границ и контроль путей сообщения3. В основном же максимальный объем полномочий в Германии — даже в кризисных ситуациях вроде пандемии — остается за федеральными землями.

Такое преимущественно децентрализованное устройство немецкого государства, в том числе в сфере безопасности, обусловлено историей страны, и в частности историей немецкой демократии4. Чтобы не допустить повторения преступлений нацистского режима, необходимо было разделение властей и горизонтальное распределение полномочий между федеральными землями. Кроме того, можно вспомнить, что единое национальное государство — Германская империя — образовалось относительно недавно, в конце XIX века, а до этого немецкоязычный мир состоял из множества самостоятельных княжеств и королевств.

Ситуация в Германии не уникальна: во всем мире, и в Европе в частности, есть множество федеративных государств, организованных похожим образом. В Швейцарии, например5, децентрализация даже сильнее, чем в Германии, в том числе во многих вопросах, связанных с безопасностью6. И едва ли в Европе найдется страна спокойнее.

Поэтому чисто функционально совсем не обязательно, чтобы ключевую роль в обеспечении общественного порядка играли центральные власти, как того часто требуют в кризисных ситуациях. Всякий раз в результате длительных политических консультаций с привлечением экспертов решается, насколько в борьбе с конкретной угрозой нужно централизованное руководство и координация действия, а насколько — местная инициатива и самоорганизация.

Федерация vs. централизация: что эффективнее?

В ходе пандемии коронавируса это стало отчетливо видно на примере Китая. Как минимум на начальном этапе Китай явно превосходил Европу в плане решительности мер и контроля за соблюдением ограничений7. Однако со временем авторитарный режим показал свои недостатки (например, сокрытие вспышки эпидемии)8, а в некоторых федеративных государствах федерализм, пусть и с определенной задержкой, но все же доказал свою состоятельность — например, в той же Германии. Поначалу звучало немало критики по поводу отсутствия единой эпидемиологической статистики и согласованной концепции борьбы с инфекцией для всей страны. Зато потом стало понятно, что в Германии значительно больше таких материальных ресурсов, как больничные койки и лабораторные тесты, а распоряжаться ими можно более гибко, чем в большинстве централизованных государств9.

Это не значит, что при федерализме антикризисное управление всегда эффективно: яркий пример тому сегодня — США или Италия. Да и в самой Германии задолго до пандемии коронавируса шли активные дискуссии о том, не слишком ли много полномочий отдано на откуп федеральным землям в свете таких новых угроз, как терроризм10, уязвимость критической инфраструктуры и кибербезопасность11. Много говорилось о том, что эффективная защита безопасности в таких условиях невозможна.

Все эти соображения подспудно присутствуют и в дискуссиях о борьбе с пандемией. Здравоохранение в Германии — это сложная многоплановая система. На федеральном уровне работают такие учреждения, как Институт им. Роберта КохаИнститут им. Роберта Коха (das Robert Koch-Institut (RKI) — нем.) — главный федеральный исследовательский институт по изучению инфекционных и неинфекционных заболеваний. Находится в Берлине. Задача Института — наблюдение за возникновением и распространением рисков для здоровья среди населения, а также разработка необходимых мер для борьбы с этими рисками. Работа Института основана на диагностических, экспериментальных и эпидемиологических методах., и, в общем, с практической точки зрения, многое говорит за унифицированный подход к борьбе с распространением коронавируса и с другими эпидемиями. Для этого существует также федеральный закон о защите от инфекционных болезней12. Но он обязывает нижние уровни госвласти только фиксировать случаи заражения инфекционными заболеваниями и сообщать о них. Кроме того, на федеральный уровень возложены некоторые полномочия, связанные с закупкой лекарств, производством вакцин и ограничениями на поездки за рубеж. А конкретные повседневные меры по борьбе с эпидемией, например, ограничения социальных контактов граждан, остаются в Германии в компетенции земельных органов власти или местного самоуправления.

Также и многие другие сферы, важные в условиях кризиса, — например, образование или охрана общественного порядка — по-прежнему остаются исключительно в ведении земель или даже более низкого административного уровня. А канцлер не руководит непосредственно даже деятельностью федеральных министерств (Минфина, МВД, Минздрав и пр.), а лишь определяет так называемые основные направления политики13, то есть вместо принятия однозначных решений провозглашает общие руководящие принципы. Правда, в особых случаях могут быть созданы особые антикризисные штабы14, в которых заседают эксперты и политики разных уровней. Но эффективность сотрудничества в этих случаях зависит от доброй воли всех участников. 

Борьба с эпидемией и борьба за власть

Ко всему прочему, важную роль играют конкуренция и взаимодействие различных партий. Обычно у власти в Германии как на федеральном, так и на региональном уровнях находятся коалиционные правительства. У каждого партнера по коалиции своя сфера ответственности, а состав правящей коалиции в разных федеральных землях может отличаться. Вполне естественно, что, принимая решения, партии стараются показать свои отличия от других, и это распространяется практически на любую сферу. Поэтому не стоит ждать, что премьер-министры земель и другие региональные политики просто подчинятся требованиям Берлина. Оппозиционная СвДП, например, традиционно выступает против любой централизации, так что критика Кубицки в адрес канцлера неудивительна.

Наконец, не секрет, что внутри самой ХДСХристианско-демократический союз/Христианско-социальный союз (ХДС/ХСС) — крупнейшая политическая партия Германии, созданная после Второй мировой войны. Организована как блок двух независимых сил — общегерманского ХДС и баварского ХСС. ХДС не выдвигает своих кандидатов на выборах в Баварии, а ХСС — в других частях страны, лидер ХДС становится канцлером, если блок побеждает на выборах в Бундестаг. Большинство послевоенных канцлеров Западной Германии, а потом единой страны представляли именно это блок, в том числе Ангела Меркель. идет борьба за власть, и пока неизвестно, кто займет место Ангелы Меркель15. Так что, принимая самостоятельные решения и расставляя различные политические акценты, премьер-министры земель еще и заявляют о себе в преддверии предстоящих перемен в Берлине. Особенно это касается главы земли Северный Рейн-Вестфалия Армина Лашета, который активно выступает за скорейшее и масштабное снятие ограничений в общественной жизни и экономике. 

Противоположную позицию занимает премьер-министр Баварии Маркус ЗедерМаркус Зедер (нем. Markus Söder, род. в 1967) — действующий председатель баварского Христианско-социального союза (ХСС) и премьер-министр Баварии (с 2018 года). С 2011 по 2018 год — министр финансов Баварии. Перед его избранием на пост премьера ХСС получила на выборах в баварский земельный парламент худший результат в своей истории. Благодаря жесткой линии в борьбе с коронавирусом получил большую популярность по всей Германии и даже стал рассматриваться как один из возможных преемников Ангелы Меркель на посту канцлера. Как и весь ХСС, считается более правым, чем сама Меркель, но исключает сотрудничество с «Альтернативой для Германии».Маркус Зедер (нем. Markus Söder, род. в 1967) — действующий председатель баварского Христианско-социального союза (ХСС) и премьер-министр Баварии (с 2018 года). С 2011 по 2018 год — министр финансов Баварии. Перед его избранием на пост премьера ХСС получила на выборах в баварский земельный парламент худший результат в своей истории. Благодаря жесткой линии в борьбе с коронавирусом получил большую популярность по всей Германии и даже стал рассматриваться как один из возможных преемников Ангелы Меркель на посту канцлера. Как и весь ХСС, считается более правым, чем сама Меркель, но исключает сотрудничество с «Альтернативой для Германии»., который, в силу особых политических традиций Баварии, вряд ли рассчитывает на пост канцлера (ЗедерМаркус Зедер (нем. Markus Söder, род. в 1967) — действующий председатель баварского Христианско-социального союза (ХСС) и премьер-министр Баварии (с 2018 года). С 2011 по 2018 год — министр финансов Баварии. Перед его избранием на пост премьера ХСС получила на выборах в баварский земельный парламент худший результат в своей истории. Благодаря жесткой линии в борьбе с коронавирусом получил большую популярность по всей Германии и даже стал рассматриваться как один из возможных преемников Ангелы Меркель на посту канцлера. Как и весь ХСС, считается более правым, чем сама Меркель, но исключает сотрудничество с «Альтернативой для Германии». возглавляет ХСС — баварскую «сестринскую» партию общегерманской ХДС), но тем не менее пытается усилить собственное политическое влияние, придерживаясь особо строгих кризисных мер.

Взаимодействием всех этих факторов и объясняется такая оживленность дебатов в Германии. Одни выступают за гораздо большую централизацию и унифицированную политику по борьбе с инфекцией. Другие напоминают, каких успехов в борьбе с эпидемией удалось достичь благодаря прежней децентрализованной политике, и считают постоянную политическую конкуренцию дополнительным преимуществом при гибком и демократичном подходе к безопасности.

Пределы эффективности

Впрочем, такая система хорошо работает до тех пор, пока все ее участники сохраняют определенную готовность к конечному компромиссу. Так, предписания ведомства федерального канцлераВедомство федерального канцлера — высшая аппаратная структура ФРГ. Главная задача ведомства — обеспечивать канцлера информацией, необходимой для его или ее работы, в первую очередь через прямой контакт с министерствами. По данным на 2020 год, в ведомстве работают около 600 человек. Главное бюро ведомства находится в Берлине, а второе, дополнительное, в Бонне (бывшей столице Западной Германии).  и других берлинских министерств, как правило, все же выполняются в федеральных землях лишь с незначительными вариациями. А центральное правительство, в свою очередь, неоднократно сигнализировало о своей готовности к переговорам, чтобы учесть интересы федеральных земель и местного самоуправления. Такой статус-кво во время эпидемии коронавируса в целом показывает, что представляет собой так называемый «кооперативный федерализм» в Германии16.

Однако нет гарантий, что этот консенсус не будет нарушен, если существенно возрастут экономические издержки и усилится сопротивление общества первым антикризисным мерам. До сих пор граждане Германии в целом поддерживали все новые ограничения. Но социологические опросы и развивающаяся общественная дискуссия демонстрирует, что запас терпения, необходимого для жизни в таких условиях, уменьшается17. Парадоксальным образом некоторые эксперты и политики считают, что проблемой стали как раз успехи Германии в борьбе с пандемией, которые ослабляют бдительность общества. Именно поэтому канцлер Ангела Меркель не устает повторять, что слишком рано считать себя в безопасности и необходимо сохранять максимальную осторожность18. Наконец, в ближайшие месяцы ожидаются длительные дискуссии и переговоры о возможной передаче дополнительных полномочий и ресурсов на федеральный уровень19 — в частности, всего, что касается закупки основных медицинских товаров и обеспечения критической инфраструктурыКритической инфраструктурой называют сооружения, транспортные узлы и сети, без нормальной работы которых невозможно бесперебойное функционирование экономики и систем жизнеобеспечения страны. Это, например, ГЭС, атомные электростанции, водохранилища, газопроводы, железные дороги, аэропорты и др..

В целом, продолжающиеся в Германии споры вокруг борьбы с коронавирусной инфекцией доказывают, что кажущийся трудоемким, скучным и чрезмерно сложным федерализм — при сохранении взаимного уважения и демократии — становится преимуществом, стабилизирующим политическую систему. Однако его трудно описать в рамках краткой статьи, и, на первый взгляд, может показаться, что все это крайне расточительно с точки зрения времени, энергии и издержек на различных уровнях политической системы. Но решающим в итоге оказывается то, что ответственность за происходящее распределена между разными уровнями власти, так что местные правительства не могут отвлечь внимание от собственных недоработок и проблем, просто сославшись на далекую столицу. Все это позволяет надеяться, что и развернувшаяся в эти дни конкуренция премьер-министров и партий принесет пользу в сдерживании эпидемии коронавируса и в преодолении ее последствий.


1.Facebook: Wolfgang Kubicki 
2.Bogumil, Jörg (2007): Regierung und Verwaltung, in: Politische Bildung 4/2007 
3.kriminalpolizei.de: Deutsche Sicherheitsbehörden/Polizei und Föderalismus 
4.Bundeszentrale für politische Bildung: Demokratie als "Leitgedanke" des deutschen Föderalismus 
5.Neue Zürcher Zeitung: Das unvollendete föderale System Deutschlands 
6.CSS Analyses in Security Policy: Subsidiarity and Swiss Security Policy 
7.Atlantic Council: Is China winning the coronavirus response narrative in the EU? 
8.The Atlantic: China Is Avoiding Blame by Trolling the World 
9.The Guardian: Germany's devolved logic is helping it win the coronavirus race 
10.Legal Tribune Online: Wie weit dürfen die Kompetenzen des Bundes reichen? 
11.Legal Tribune Online: Wie weit dürfen die Kompetenzen des Bundes reichen? 
12.Robert Koch Institut: Infektionsschutzgesetz 
13.Bundeszentrale für politische Bildung: Richtlinienkompetenz 
14.Bundesministerium des Innern: System des Krisenmanagements in Deutschland 
15.Watson: «Hahnenkampf» in Corona-Zeiten: Wer wird Merkels Nachfolger? 
16.Bundeszentrale für politische Bildung: Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus 
17.Arte: Umfrage: Akzeptanz für Corona-Politik lässt langsam nach 
18.ZDF: Merkels Regierungserklärung: "Wir bewegen uns auf dünnem Eis" 
19.Welti, Felix (2020): Das deutsche Gesundheitswesen im Lichte der Corona-Krise, in: Zeitschrift für sozialistische Politik und Wirtschaft, Nr. 236 
читайте также
Gnose

Маркус Зедер

Маркус Зедер (нем. Markus Söder, род. в 1967) — действующий председатель баварского Христианско-социального союза (ХСС) и премьер-министр Баварии (с 2018 года). С 2011 по 2018 год — министр финансов Баварии. Перед его избранием на пост премьера ХСС получила на выборах в баварский земельный парламент худший результат в своей истории. Благодаря жесткой линии в борьбе с коронавирусом получил большую популярность по всей Германии и даже стал рассматриваться как один из возможных преемников Ангелы Меркель на посту канцлера. Как и весь ХСС, считается более правым, чем сама Меркель, но исключает сотрудничество с «Альтернативой для Германии».

показать еще
Ингмар Бьёрн Нолтинг: Measure and Middle, © Ингмар Бьёрн Нолтинг/Ingmar Björn Nolting/laif (All rights reserved)