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Bystro #12: Was plant Putin?

Am Mittwoch, 15. Januar 2020, überschlagen sich die Ereignisse: Putin regt eine Reihe von Verfassungsänderungen an (über die die Bürger in einem Referendum abstimmen sollen), dann tritt die Regierung zurück und auch Premier Medwedew, für den ein Nachfolger präsentiert wird. Was geht da vor im Kreml? Ein Bystro von Jens Siegert in fünf Fragen und Antworten.

Quelle dekoder
  1. 1. Putin hat am Mittwoch Verfassungsänderungen vorgeschlagen, die dem Premier und dem Parlament mehr Macht geben würden. Am gleichen Tag trat die Regierung zurück und auch Medwedew als Premier. Was hat das alles zu bedeuten?

    Putin hat zwei große Probleme: seine sinkende Popularität und die Frage, was nach seiner jetzigen Amtszeit 2024 geschieht. Die beiden Probleme sind eng verbunden. Nach allem, was wir wissen (können), will Putin 2024 als Präsident aufhören. Er sitzt aber in der Falle aller autoritären Herrscher, nicht einfach so aufhören zu können. Sein Wohlstand, seine Gesundheit und vor allem seine Sicherheit hängen davon ab, dass er an der Macht ist. Deshalb gehen eigentlich alle Beobachter/innen davon aus, dass das Ende von Putin als Präsident nicht das Ende von Putin an der Macht sein wird. Die angekündigten Verfassungsänderungen sind (fast) alle kleine Schritte zur Vorbereitung dieses Übergangs. Durch sie wird die bisherige (fast) All-Macht des russischen Präsidenten beschnitten und anderen staatlichen Institutionen übertragen.

  2. 2. Welche Verfassungsänderungen genau sind geplant?

    Zuallererst soll das Parlament mehr Rechte bekommen. Das Unterhaus, die Staatsduma, soll künftig bei der (Aus-)Wahl des Ministerpräsidenten und der Minister mitbestimmen. Bisher durfte sie nur den Vorschlag des Präsidenten bestätigen und wenn sie es nicht getan hätte (was  allerdings nicht vorgekommen ist), hätte der Präsident sie auflösen und Neuwahlen ansetzen können. Das Oberhaus, der Föderationsrat, soll Mitspracherechte bei der Auswahl der Leiter der sogenannten „Macht-Behörden“ („silowyje wedomstwa“) bekommen. 
    Die vielleicht wichtigste Änderung betrifft den sogenannten Staatsrat. Das ist bisher ein rein konsultatives, vom Präsidenten aufgrund eines Erlasses eingesetztes Organ, das vor allem aus Regionalgouverneuren besteht. Dieses Gremium soll nun Verfassungsrang bekommen.  Außerdem soll durch eine Reihe von Änderungen „ausländischer Einfluss“ eingeschränkt werden: Etwa dürfen zukünftige Präsidenten, Gouverneure, Richter oder Minister weder eine ausländische Staatsbürgerschaft noch eine ausländische Aufenthaltsgenehmigung besitzen oder besessen haben. Der Präsident (oder, unwahrscheinlich, die Präsidentin) muss darüber hinaus die letzten 25 Jahre (derzeit 10 Jahre) in Russland gelebt haben.

  3. 3. Welche Szenarien sind nach 2024 also denkbar?

    Klarheit, welches der schon seit langem zirkulierenden Szenarien Putin für die Zeit nach 2024 wählt, gibt es nach wie vor nicht. Auch mit den angekündigten Verfassungsänderungen und dem Rücktritt der Regierung Medwedew hält sich Putin alle Optionen offen. Nur den (sicher möglichen) Verbleib als Präsident über 2024 hinaus, schließt er anscheinend aus: nicht zuletzt hat Putin eine Verfassungsänderung angesprochen, die die Präsidentschaft auf zwei Amtszeiten beschränken soll
    Die Aufwertung des Staatsrates zu einem Verfassungsorgan macht die sogenannte „kasachische Variante“ ab 2024 vielleicht etwas wahrscheinlicher: Der kasachische Präsident Nasarbajew war voriges Jahr zurückgetreten, hält aber als Chef des Staatssicherheitsrats und „Führer der Nation“ alle Machtfäden weiter in der Hand. 
    In einem anderen Szenario könnte Putin das Oberhaupt eines bis dahin gebildeten russisch-belarussischen Unionsstaates werden, den es formal bereits seit Mitte der 1990er Jahre gibt. 
    Auch eine Rochade wie mit Medwedew, der zwischen 2008 und 2012 Präsident war, während Putin Premierminister wurde, ist zwar unwahrscheinlicher, aber nicht ganz ausgeschlossen. 

  4. 4. Was ist die neue Rolle Medwedews, was könnte eigentlich hinter seinem Rücktritt stecken? Und warum wird Mischustin sein Nachfolger?

    Dazu gibt es zwei mögliche Erklärungen. Beide haben etwas damit zu tun, dass es auch nach Putin einen russischen Präsidenten mit sehr viel Macht geben wird, – nach den Verfassungsänderungen jedoch auch weniger als Putin heute besitzt. Das muss, aus Putins Sicht, also jemand sein, dem er vertrauen kann und – da Vertrauen sicher nicht die bevorzugte Politikmethode Putins ist – den er glaubt kontrollieren zu können. Das dürfte auf beide, auf Medwedew wie auf Mischustin, zutreffen. 
    Medwedew hat das bereits gezeigt, als er 2012 zugunsten von Putin wieder ins zweite Glied zurücktrat und seither als Sündenbock namens Ministerpräsident alle Versäumnisse von Putins Politik auf sich nahm. Von Mischustin steht ein solcher Beweis noch aus. Aber sein gesamter Werdegang weist ihn bisher als loyalen (und effektiven) Bürokraten ohne eigene politische Ambitionen aus.

  5. 5. Könnte der nächste russische Präsident also Mischustin heißen?

    Der Rücktritt Medwedews könnte bedeuten, dass er den Platz für Mischustin als möglichen Putin-Nachfolger im Präsidentenamt freimachen musste. Es könnte aber auch bedeuten, dass Medwedew aus der Schusslinie genommen wurde, um wieder als Präsident aufgebaut zu werden. Letzteres scheint aber weit unwahrscheinlicher. Eine dritte Möglichkeit ist, dass es keiner der beiden wird. Medwedew musste deswegen gehen, weil die Unbeliebtheit seiner Regierung Putin mit nach unten zu ziehen drohte. Und Mischustin wurde gewählt, weil er so unpolitisch ist, dass er als Platzhalter für den „eigentlichen“ Nachfolger dienen kann.

 

 

 

 


*Das französische Wort Bistro stammt angeblich vom russischen Wort bystro (dt. schnell). Während der napoleonischen Kriege sollen die hungrigen Kosaken in Paris den Kellnern zugerufen haben: „Bystro, bystro!“ (dt. „Schnell, schnell!“) Eine etymologische Herleitung, die leider nicht belegt ist. Aber eine schöne Geschichte.

 

 

 

 

Text: Jens Siegert
Stand: 16.01.2020

 

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Rokirowka - zu Deutsch Rochade - ist ein aus dem Schach entlehnter Begriff, der im russischen politischen Diskurs einen Ämtertausch meint, genauer die Rückkehr Wladimir Putins in das Präsidentenamt 2012 nach der Interimspräsidentschaft von Dimitri Medwedew (2008-2012).

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Die russische Verfassung trat im Dezember 1993 in Kraft. Darin wurden Menschenrechte zum ersten Mal in der Geschichte Russlands zum höchsten Wert erklärt. Heute befindet sich Russland sowohl bei Menschenrechten als auch bei Rechtsstaatlichkeit in den unteren Feldern der Rankings, unweit solcher Länder wie Sierra Leone. Auch viele Bürger Russlands halten die Verfassung für ein Feigenblatt: Für 27 Prozent existiert sie nur auf dem Papier, 32 Prozent halten sie für unbedeutend.

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Die russische Verfassung wurde am 12. Dezember 1993 durch ein Referendum angenommen. Rund zwei Wochen später trat sie in Kraft.

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Ein Geburtsmakel

1993 schien sich Russland zu einem liberalen und demokratischen Rechtsstaat zu entwickeln. Vor diesem Hintergrund wurde die Verfassung im In- und Ausland als wichtiger Schritt bei der Transformation des Landes begrüßt.

Dieser Optimismus blendete allerdings einen deutlichen Geburtsmakel aus: Die Verfassung ist das Ergebnis eines ebenso erbitterten wie unlauteren Richtungs- und Machtkampfes zwischen dem vom Volk gewählten russischen Präsidenten Boris Jelzin und dem reformfeindlichen Volksdeputiertenkongress. Letztlich konnte Jelzin den Kampf nur deshalb für sich und die Reformkräfte entscheiden, weil er die Kompetenzen des Parlaments per Dekret außer Kraft setzte und ein Referendum über seinen Verfassungsentwurf durchdrückte. Doch das Ergebnis des Referendums war denkbar knapp: Bei einer Wahlbeteiligung von 54,8 Prozent stimmten nur 58,4 Prozent der russischen Bürger für die neue Verfassung.  

Garant der Verfassung

Diese krisenhafte Entstehungsgeschichte ist der Verfassung genauso anzumerken wie Jelzins Handschrift. Dem Präsidenten wird eine Fülle von Kompetenzen zugewiesen. Gleichwohl blieb seine Rolle im Gewaltengefüge dem Wortlaut der Verfassung nach unklar: Während die Verfassung die Staatsgewalt in drei Teile – die Exekutive, die Legislative und die Judikative teilt – wurde der Präsident bis zur Verfassungsreform im Jahr 2020 keiner dieser Gewalten zugerechnet. Viele russische Rechtswissenschaftler haben diese Unklarheit zugunsten einer weiteren Ausdehnung der Macht des Präsidenten interpretiert. Argumentiert wurde, dass er als „Garant der Verfassung“ über den Gewalten stehe.

Der russische Präsident gilt unter Rechtswissenschaftlern als „Garant der Verfassung“ / Foto © kremlin.ruhttps://www.dekoder.org/sites/default/files/verfassung_ru.jpeg"

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Als bahnbrechend gilt außerdem die Entscheidung des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 1995: Aus der Garantenstellung des Präsidenten leitete das Gericht weitere Kompetenzen ab und stärkte damit die Stellung des Präsidenten zusätzlich.1

Grundrechte

Im Kampf um die Freiheitssicherung des Bürgers vor dem Staat erwies sich die Verfassung meist als stumpfes Schwert. Der umfangreiche Grundrechtskatalog konnte sein Potential nicht entfalten. Als gefährliches Einfallstor für die Beschränkung der Grundrechte erwies sich Artikel 55 Absatz 3. Danach können die Grundrechte per Gesetz eingeschränkt werden, wie dies zum „Schutz der Grundlagen der Verfassungsordnung, der Moral, der Gesundheit, der Rechte und gesetzlichen Interessen anderer sowie zur Gewährleistung der Landesverteidigung und Staatssicherheit notwendig ist“. Derartige Regelungen sind rechtsvergleichend nichts Besonderes: Es ist immer erforderlich, Grundrechte mit den Rechten Dritter und mit Allgemeinwohl-Belangen in Ausgleich zu bringen. Es muss aber Institutionen geben, die diese Abwägung zuverlässig durchführen, in Russland jedoch mangelt es an solchen Institutionen.

Die ordentlichen Gerichte neigen indes dazu, die Grundrechte weitgehend zu ignorieren. Dies zeigten etwa die Fälle, in denen Künstler wegen „Rowdytums“ belangt wurden. In den betreffenden Urteilen wurde die Kunstfreiheit oft nicht einmal erwähnt, geschweige denn, dass eine verfassungskonforme Auslegung unter Abwägung der betroffenen Verfassungsprinzipien vorgenommen worden wäre.2

Auch dem Verfassungsgericht ist es bisher nicht gelungen, eine einheitliche Rechtsprechung mit ausreichenden Präzedenzfällen zu entwickeln, die klare Grenzen von einem nicht beschränkbaren Wesenskern der Grundrechte bestimmen. So verbleibt dem Gesetzgeber bei der Einschränkung der Grundrechte ein extrem weiter Einschätzungsspielraum. Außerdem sind die Regelungen, mit denen zum Beispiel Versammlungen oder Vereinigungen beschränkt werden, zu unbestimmt formuliert, um Rechtssicherheit zu bieten.

Ausgestaltung der Grundrechte

Auch die russischen Rechtswissenschaftler sind in der Mehrzahl äußerst zurückhaltend bei einer eigenständigen Auslegung der Verfassungsinhalte. Stattdessen wird in den Verfassungskommentaren auf die Gesetzgebung verwiesen. Häufig heißt es, die Grundrechte würden durch die Gesetze „ausgestaltet“. So schafft die Verfassung nicht die Vorgaben für die einfachen Gesetze, sie wird vielmehr umgekehrt von diesen konkretisiert.

Diese Defizite offenbaren sich eindrucksvoll mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), dem jedes Jahr tausende Beschwerden aus Russland vorgelegt werden. Mit keinem anderen Mitgliedstaat vergleichbar ist die Zahl der Verstöße gegen das Recht auf Leben. Obwohl die russische Verfassung das Recht auf Leben schützt, hat der EGMR Russland wegen einer Verletzung dieses Rechts mehrfach verurteilt – 330 Mal bis 2020.3 Die Fälle betreffen in der Mehrzahl den Einsatz von Militär- und Sicherheitskräften, unter anderem in Tschetschenien. Auch Probleme der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz werden allzu häufig in Straßburg bestätigt.

Funktionslose „Scheinverfassung“?

Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, die russische Verfassung als bloße „Scheinverfassung“, als „Pseudo-Verfassung“ oder als rein „semantische Verfassung“ ohne normativen Gehalt abzutun.4

Doch ist die Verfassung nicht funktionslos: Die Staatsorgane halten formal daran fest, wie schon der Ämtertausch 2008 und die Rochade 2012 zeigten, nachdem Wladimir Putin verfassungsgemäß nicht mehr zum Präsidenten gewählt werden konnte und Dimitri Medwedew das Amt für vier Jahre übernahm. Obwohl es eigentlich möglich gewesen wäre, die Verfassung zu ändern, blieb sie unberührt.

Mit der im Juli 2020 in Kraft getretenen Verfassungsänderung verliert die Rede vom „Fassaden“- oder „Scheinkonstitutionalismus“ jedoch ebenfalls ihre Bedeutung: Dass der Text der neuen Verfassung vielfach an die Verfassungswirklichkeit angepasst wurde, ist ein weiterer Beleg dafür, dass der Kreml an der Verfassung festhält. Neben der Nullsetzung der bisherigen Amtszeiten des Präsidenten, wertet die Verfassungsreform das Präsidentenamt insgesamt massiv auf, während sie die Gewaltenteilung schwächt. Der Präsident ist nunmehr ausdrücklich „Spitze“ der Exekutive. 

Außerdem ist die neue Verfassung eine Art Zugeständnis an die zahlreichen Stimmen in der Politik, die die Verfassung jahrelang als zu liberal und damit zu westlich kritisierten. Mit der Reform ist der Wertekatalog der Verfassung nun durchzogen von konservativen oder „patriotischen“ Werten wie dem Verweis auf Gott, der Definition der Ehe als Bund von Mann und Frau sowie dem Schutz der „historischen Wahrheit“. 

Rechtsstaats-Fassade

Die Selbstbindung russischer Politik an die Verfassung bleibt jedoch punktuell. Die nach dem Verständnis des liberalen Konstitutionalismus primäre Funktion der Verfassung, die Freiheitssicherung, wird ganz bewusst nicht erfüllt: Im Rechtsstaatlichkeits-Ranking von The World Justice Project besetzte Russland 2020 Rang 94 von 128, weit abgeschlagen etwa hinter Burkina Faso oder Malawi.

Der von Machthabern vorgebrachte Verweis auf die Verfassung dient oftmals vielmehr dazu, die Fassade eines funktionierenden Rechtsstaats aufrechtzuerhalten und damit Herrschaft zu legitimieren. Vor diesem Hintergrund bleibt der Umgang der Macht mit der Verfassung ambivalent: Neben der freiwilligen Bindung an die Verfassung steht die offene Ignoranz durch willkürliche Gesetze und politische Justiz.

Für die Gesellschaft hat die Verfassung deshalb kaum Bedeutung. Im Januar 2020 waren laut einer Meinungsumfrage von Lewada 47 Prozent der Menschen in Russland der Ansicht, dass die Verfassung nur deshalb geändert werden soll, um Putins Befugnisse zu erweitern und ihm zu erlauben, auch nach 2024 hinaus an der Macht zu bleiben. 30 Prozent der Menschen gaben an, dass die Verfassung keine große Rolle spiele. Dass die Verfassung grundlegende Freiheitsrechte garantiert, das empfinden in Russland immer weniger Menschen: Seit 2015 ist ihr Anteil von 48 auf 27 Prozent gesunken.5

aktualisiert am 12.02.2021


Zum Weiterlesen
Wieser, Bernd (Hrsg.) (2014): Handbuch der Russischen Verfassung, Wien
Nußberger, Angelika (Hrsg.) (2010): Einführung in das russische Recht, München
Nußberger, Angelika/Morščakova, Tamara/Schmidt, Carmen (Hrsg.) (2009): Verfassungsrechtsprechung in der Russischen Föderation: Dokumentation und Analyse der Entscheidungen des Russischen Verfassungsgerichts 1992–2007, Kehl am Rhein

1.Entscheidung des russischen Verfassungsgerichts vom 31.7.1995, http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30248.pdf">Nr. 10-P

 
2.von Gall, Caroline (2012): Vorerst gescheitert: „Pussy Riot“ und der Rechtsstaat in Russland, S. 2-5 
3.Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (2020): https://echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2020_ENG.pdf"

target="_blank">Violation by article and by state

 
4.vgl. Solomon,  Peter H. Jr. (2008): Judicial Power in Authoritarian States: The Russian Experience 
5. Levada Zentr: https://www.levada.ru/2020/01/31/pochti-polovina-rossiyan-uvereny-chto-konstitutsiya-menyaetsya-radi-sohraneniya-putina-u-vlasti/"

target="_blank">Počti polovina rossijan uvereny, čto Konstitucija menjaetsja radi sochranenija Putina u vlasti​

 

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